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全球气候治理:从中国方案到中国行动

2016-11-23 17:08:26

  长期目标主要包括:加强对气候变化威胁的全球应对;把升温控制在2℃之内,并为1.5℃目标努力;尽快达到排放峰值,并在21世纪下半叶实现净零排放。

  1997年达成的《京都议定书》就是典型的“自上而下”模式,即发达国家整体确定一个减排目标,再将该目标分解至各个国家。这种模式理论上具有很强的减排力度和约束力,但在没有超主权的国际强制力的情况下,事实上陷入了僵局,得不到落实。作为“自下向上”管理模式标志的“国家自主贡献”,强调各国依据本国国情自主提出目标,解决了政治上的可接受性与可操作性,为大多数缔约方所接受,找到了破解气候谈判僵局的一个有效方式。但在此模式下,各国都担心搭便车现象,在承诺时都留有余力,因此国际社会的整体目标又面临力度不足的问题。

  《巴黎协定》的创新就在于较好地处理好了“自下向上”与“自上向下”模式的平衡。从《巴黎协定》签约及生效过程看,这种混合模式提供了足够的灵活性,使各国能够广泛参与。当然,全球气候谈判本质上是决定国际减排责任的分摊,在分担过程中,如何体现公平性是一个重要的考虑。

  11月4日,《巴黎协定》正式生效,表明绿色低碳发展渐成全球潮流,合作应对气候变化已成为国际共识。但也要看到,在本次大会召开之际,国际社会风云变幻,诸多不确定因素为全球气候变化行动增加了变数。在此情形下,中国政府明确自己的立场观点,在大会召开之前,向国内外报告中国应对气候变化的政策行动和成效。在国际上积极参与《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)谈判进程,维护《公约》的原则和框架。

  《巴黎协定》在前言部分开宗明义表明遵循《公约》原则,并明确指出“本协定的执行将按照不同的国情,体现公平以及共同但有区别的责任和各自能力原则”。在关于国家自主贡献的规定和关于长期温室气体低排放发展战略中,都明确指出应考虑和反映“共同但有区别的责任和各自能力”;后续关于减缓、适应、资金、技术、能力建设和透明度的条款中,都不同程度反映了发达国家与发展中国家的区分。由此可见,《巴黎协定》延续了《公约》的原则,并在《公约》原则的指导下,对全球各国应对气候变化的行动与合作进行了规定,这为需要广泛参与的全球气候治理奠定了基础。

  研究表明,各国如果顺利实现现有国家自主贡献目标,2030年全球温室气体排放将达到550亿吨CO2当量;而2℃目标要求2030年全球温室气体排放量控制在400亿吨CO2当量以内;1.5℃目标则要求2030年全球温室气体排放量控制在320亿吨—330亿吨CO2当量以内。因此,2030年现有国家自主贡献与实现2℃目标之间的排放差距约为150亿吨CO2当量,与实现1.5℃目标之间的排放差距将扩大到220亿吨—230亿吨CO2当量。各国均面临在履行《巴黎协定》相关承诺基础上,进一步提高行动力度的问题。

  总体来看,本次气候大会将在延续原有谈判的基础上,落实各国做出的2020年前的各项承诺,特别是发达国家向发展中国家提供的资金、技术、能力建设支持承诺落实到位,同时,在落实方案中要体现有区别的原则,划分发达国家和发展中国家的责任和义务。

  为了让更多国家参与气候变化治理,《巴黎协定》建立起了一套“自下而上”设定行动目标与“自上而下”的核算和遵约规则相结合的体系,其中最重要的保障机制之一是“国家自主贡献”。与《京都议定书》的“二分法”相比,《巴黎协定》更强调共同原则,这与以强权为基础的既有全球治理结构逐渐退出历史舞台,以公平、广泛参与为基础的新全球治理结构崛起高度契合。“国家自主贡献”方案不再对各国强制性分配温室气体减排量,而是由各国自己提出减排目标,并每5年更新一次“国家自主贡献”,逐步提高自主贡献目标。

  巴黎气候大会前,全球已有180多个国家递交了国家自主贡献文件,涉及全球95%以上的碳排放。这种“自下而上”的减排方式,是全球气候变化治理上的一次改革和创新,有利于激发各国的积极性,加快实现应对气候变化行动的全球覆盖。

  《巴黎协定》建立了较强的透明度和遵约规则,其对缔约方的约束力仍将主要表现在程序性约束,而对于行动的内容则仍将依赖于缔约方的自主行为。因此,“国家自主贡献”也面临不少挑战:首先,“国家自主贡献”是各国根据自身发展现状提出的,与气候变化需要总量控制的现状之间有一定差距,可能出现每个国家都实现了自己的“国家自主贡献”,但仍无法达到本世纪末把升温目标控制在2℃的排放总量要求。其次,“国家自主贡献”目标并没有建立起统一的技术规范,每个国家使用的衡量目标的指标具有较大差异。最后,“国家自主贡献”的减排效果很大程度上取决于与之配套的全球定期盘点、信息透明化、逐步趋紧目标等机制。如果其中的任何一个环节出现弱化,“国家自主贡献”就可能会弱化,从而导致全球气候治理再次落空。

  一是由于《巴黎协定》生效时间快于预期,马拉喀什会议要解决好关键性的程序性问题,做好《巴黎协定》生效实施的相关机制性安排,特别是协调好《巴黎协定》特设工作组会议(APA)与《巴黎协定》缔约方会议(CMA)的工作。

  二是本次大会要进一步规划《巴黎协定》后续谈判路线图,为各缔约方转入落实《巴黎协定》的实质性谈判做好准备。

  三是需要更好地平衡2020年前行动力度和2020年后行动之间的关系。落实《巴黎协定》的谈判不但不能弱化督促发达国家兑现2020年前关于减排力度、资金和技术支持等相关承诺的谈判,甚至还需要进一步加强。一个特别重要的议题就是发达国家如何落实到2020年每年向发展中国家提供1000亿美元资金支持的时间表和路线图。2020年前的行动力度是2020年后行动的基础,发达国家对2020年前承诺目标的兑现程度,是发展中国家采取积极应对气候变化行动的重要前提之一。

  千里之行始于足下,减排是个长期过程,长期目标的实现取决于当前所采取的行动。因此,未来实现长期全球碳中和的目标,今天的政策与行动非常重要,全球需要尽可能快地达到排放峰值,从而为长期低碳化转型奠定基础。反之,长期战略、目标与路径又为今天的行动提供长期、明确而又稳定的政策预期,为今天的商业决策及技术创新提供明确的市场信号。

  中国政府遵循公开、透明、包容原则,平衡推进各议题谈判,同时重视各国2020年前采取行动应对气候变化,达成落实《巴黎协定》的一系列规划、安排。本次大会是《巴黎协定》的落实,也是对中国提出的全球气候治理方案的深化。中国政府秉持合作共赢的态度,与各方开展谈判,细化《巴黎协定》的各项内容。积极参与《公约》下谈判进程,坚定维护《公约》的原则和框架,不断加强公约的全面、有效和持续实施。中国重视发展中国家自身的利益诉求,继续巩固加强与“基础四国”和“立场相近发展中国家”沟通协调,积极维护发展中国家利益。中国还深化与发达国家沟通交流,扩大共识。比如,中美元首于2014年11月、2015年9月和2016年3月三度发表气候变化联合声明,并在今年的G20杭州峰会期间共同发表中美气候变化合作成果文件。

  从经济发展阶段来看,中国总体上处于工业化中期向后期过渡的阶段,以重工业和加工制造为核心的工业化仍需持续一段时间。从城市化进程来看,中国仍处于城市化加速发展阶段。中国经济与发达国家经济体的差距无论从人均收入水平、消费水平、经济结构、普遍技术水平和经济增长质量、投资效益看,还是从资源环境质量看,抑或从人文社会发展、社会治理等方面看,还存在显著差距。

  从中国经济发展与转型前景来看,中国当前面临经济下行压力,经济社会发展的结构性矛盾日益突出,在落实《巴黎协定》过程中可能面临转型成本,包括产业转型过程中可能出现的结构性失业问题。

  此外,中国应对气候变化的宏观管理能力尚有不足,法律法规、政策体系还不健全,许多领域仍处于空白状态。中国目前还缺少健全的温室气体核算体系,对温室气体排放的监测监控核算能力和执法能力还比较薄弱。这也对中国落实“国家自主贡献”目标形成挑战。

  能源结构的调整是一个长期而缓慢的过程。中国多煤少油乏气的基本格局短期内不会改观,并且受能源市场低迷的影响,弃风弃光的现象屡屡出现,能源革命的内在动力不足影响了整个能源结构调整的进程。

  《巴黎协定》的达成,中国发挥了关键性作用,但《巴黎协定》的执行仍面临诸多困难和挑战。特别是涉及国家的核心利益关切,如资金、技术等问题长期悬而未决,如果这些问题得不到实质性解决,全球共同应对气候变化的努力就会落为空谈。

  第一,需要建立更加透明的温室气体统计体系。目前中国并没有针对气候变化的独立统计体系,仍需通过能源统计系统进行转换,这样的统计体系与《巴黎协定》要求的透明度有较大差距。如果中国无法达到《巴黎协定》及其后续技术谈判共识对全球盘点和透明度的要求,不但无法成为中国领导全球治理的突破口,而且会损害中国作为负责任大国的形象。

  第二,消费模式的低碳化转型。目前,中国的人均收入仍处于发展中国家水平,但人均CO2排放已超过欧盟平均水平。如果没有消费模式的转型,随着收入水平的进一步提高,中国的人均碳排放必将大幅度增加。低碳化归根到底要落到最终的消费者头上,要通过消费行为的改变来实现对资源和能源的节约。

  第三,将国际法转化为可执行的国内法。《巴黎协定》作为国际法对国内微观主体缺乏具体约束力,必须将国际法转换为可在国内执行的国内法。这就需要梳理现有相关法律的细节,尽快出台《应对气候变化法》《碳排放权交易管理条例》等法律法规,为完成“国家自主贡献”提供全面的法律依据。

  中国所提供的低成本低碳解决方案,将促进发达国家国内基础设施的翻新,降低发达国家社会经济进一步低碳转型的难度。作为最大的发展中国家,中国可以通过创新发展路径,开辟一条低碳可持续发展路径,为后发的发展中国家提供可资借鉴的示范模型和经验,支持发展中国家规避传统高碳路径依赖和锁定效应,尽早走上“低污染低排放”的高效创新发展道路。

  总体来看,我国经济增长的质量在不断提升,经济结构在不断优化,未来还需要继续优化产业结构、能源结构,提高能源资源利用效率,推进试点工作,降低碳排放强度,减少主要污染物排放。未来我国最终会实现碳排放与GDP增长、人民生活质量“双脱钩”,实现绿色化、低碳化的发展道路。

  中国把建立全国统一碳市场,把更大范围内的重点排放源纳入碳交易,作为完成自主贡献目标的重要手段。在确保经济稳定增长的前提下,通过碳市场及其价格信号,减少经济社会发展对能源资源的损耗,减低经济社会发展对生态环境的负面干扰,起到助力传统产业低碳化转型升级、促进绿色低碳新兴产业快速发展、深度推进供给侧结构性改革的作用。

  另外,中国开启了能源领域改革的窗口,《巴黎协定》的签署也为我国深度推进能源定价机制的市场化改革提供了契机。

  《光明日报》( 2016年11月23日 15版)

编辑:小美

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